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焦点关注：国资委新草案预留“灰色地带”！ |
| www.cnfol.com 2005年08月03日 08:31 21世纪经济报道 汪生科 |
2005年，国资委在规范和改革中寻找平衡。
而指导监督地方国资委，是“规范”这一语境里的首要之义。有迹象表明，现在国资委在这个问题上已经摸索到了一把“钥匙”——本报获悉，国资委这几天在培训地方国资委主任的同时，也在进行关于指导地方国资委的立法工作。
“草案已经有了。等听完地方国资委的意见，适当时候就可以公布。”国务院国资委法规局一位人士说。
预留“灰色地带”
为什么国资委在“监督指导”地方国资委上还要专门立法呢？
国资委法规局上述人士解释，这是因为特殊的国资管理体制带来的问题。
新国资管理的“根本”大法——《企业国有资产管理暂行条例》(以下简称《条例》)规定，现在的国资管理体制是“国家所有，分级代表”：就是在国家所有的前提下，各级政府分级代表履行出资人职责，享受《公司法》规定的出资人各项权益。
“这跟以前的国资管理体制相比，是个巨大的变化：十六大前讲‘国家所有，分级管理’，现在讲‘国家所有，分级代表’。”国资委法规局局长张德霖此前在一个场合阐述说。
显然，“分级代表”比“分级管理”更能提高地方的积极性——“分级管理”履行出资人职责的仍是国家，省、地级政府只能监管。
但是，《条例》又规定，上级国资委要对下级国资委依法进行指导和监督。而国资委是个非政府特设机构，比不得国务院的其他部委，没有上下级的行政隶属关系。
国资委系统的这种特殊关系，在我们国家以前没有过。
但上级国资委如何指导监督下级国资委，指导监督的边界在哪里，《条例》没有作出清楚规定。
专家分析，这个问题实际上是国资委特殊定位上的反映。一方面希望国资委政企分开，褪掉行政职能；另一方面，国资管理又不可能完全放开，导致出现这种“两难”。
同类的比如，国务院国资委制定的法律法规，只是通过国务院办公厅转发，或者和财政部等部委联合发文，才具备行政上的约束力。
不过，国资委法规局人士说，这个问题在国资委刚成立时就提出过。当时之所以没有就此问题立法，是想经过一段时间的实践后，再制定出相关办法。
因此，在国资委对地方国资委的“指导监督”问题上，政策制定者们当初留下了一个“灰色地带”：国务院国资委如何指导监督、指导监督的边界在哪里。
“现在经过两年时间的运作，条件成熟了。”上述人士说。
地方的“紧箍咒”
据记者了解，目前国务院国资委对地方国资委的“指导”，形势微妙。
“国务院国资委颁布的法规，我们都要遵守；他们对央企的规定，我们一般也要比照执行。”上海市国资委人士说。
上述人士解释，国务院国资委的法律法规地方上要听，就在于国有资产终极是归“国家所有”，地方上还不是“分级所有”。
《条例》中有一条，“发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧急情况时，国家可以依法统一调用、处置企业国有资产”。
但是在很多国资改革具体事务上，例如国资进退，上述人士透露，则是上海接受国务院国资委的指导，“我们和中央不断沟通、解释，他们也经常和我们沟通”。
但是，由于国务院国资委在具体的国资改革“指导监督”上，没有有章可循，其中也孕育了风险。
“这可能会让国务院国资委利用“指导和监督”这个职能随意干预地方国企改革和国有股转让等事务。”国资改革专家张文魁说。
张分析，在目前国资流失的舆论环境下，国务院国资委很容易念起“国资流失”的这个紧箍咒，地方就无法积极推动国企改革和国有股转让等工作。
“这种情况将可能使中国的国企改革重复以前的循环——地方在出售国企从而出现大规模流失和中央急刹车之间来回折腾，使国企改革丧失良机。”张文魁说。
其结果是，国资虽然避免了在出售过程中流失，但在不流动中消失。
张文魁的此种担忧，在一些地方已经得到了验证。中部有些省份的国有企业和国资委就向本报抱怨，国务院国资委的有些政策过于严格，挤压了地方国资改革的操作空间。
因此，地方国资委的心态，就像国务院国资委一位人士描述的那样，“地方有的不希望你管，有的希望你管，但又不希望你管得太多。”
拿组建地市级国资管理机构来说，国务院国资委和地方国资委就存在分歧。国务院国资委认为，国资流失主要出在地方，特别是地市、县一级。因此国务院国资委认为，地市级都组建了国资委，国务院国资委起码省心了一大半。
但地方却不这样看。地方认为，地市级国资本来就不多，再设置一个国资管理机构没有太多必要。
因此，虽然国务院国资委一再强调，但落实到地方，进展并不大。
与此同时，国务院国资委人士也在私下对记者抱怨，国务院国资委的“指导监督”，地方不一定都听。
如何保证指导监督的权威性，国务院国资委也很无奈——显著的如，每年第三季度，国务院国资委要会同四部委进行国企改革和产权转让检查，对检查出的问题，由于国资委只有“指导监督”职责，怎么样让地方改进，没有太多办法。
“现在，国务院国资委对地方的不规范做法，只能在政策上不给予审批，不办手续。”国务院国资委有关人士说。
国资委的权力“边界”
国资委怎样对地方国资委“指导监督”，越来越显得急迫。特别在于，上下级国资委的关系问题越来越显性化，更多地体现出一种利益上的争端。典型者如甘肃省的华亭煤矿产权之争(2003年甘肃省政府组建甘肃华亭煤业集团有限责任公司，把华亭煤矿纳入其中，而华亭县却提出了产权异议。华亭县认为，省政府在组建煤业集团公司时，对华亭县的华亭煤矿采取的是无偿划拨形式，这显然有悖于新国资管理体制——分级代表)。
华亭煤矿产权事件，显然不是个别现象。国资委正在推动的中央企业跟地方企业换股，也有可能演绎华亭煤矿的故事。
“中央企业跟地方企业重组，要通过市场化的方式，不能采取行政手段。”福建省一位国资委副主任对记者说。
对此，国资委也有清醒的察觉。在前不久国资委召开的一次产权管理会议上，国资委主任李荣融专门就此告诫各地的产权处长：新的国资管理体制下，再也不能像过去那样采取划拨的形式进行国资重组。
这样，国资委如何在自身利益参与的情况下，做到公正的“指导监督”，只能诉诸于法律，依法指导和监督。
“目前来看，国务院国资委对地方国资委指导立法，主要还是明确指导范围。同时，制定一套程序。”国务院国资委法规局人士说。
上述人士说，由于涉及到众多地方的利益，该项草案还得经地方讨论。
显然，确定“指导范围”是该立法的重点。这是因为，在很多中央国资跟地方国资的关系上，国资委一方面是局中人，是一方利益主体，另一方面又是履行部分政府性质的“裁判者”。
作为市场监管的主体，国资委的权力“边界”在哪里？
“我个人认为，中央对地方所监管的国资只保留四项权利。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁说，“第一，由中央统一确定须由国有资本控制的领域；第二，由中央统一确定国有股转让须符合公开性竞争性的程序以保证不发生大规模的国资流失；第三，由中央统一确定国有股转让收入的使用办法以保证职工分流和社保以及国企显性和隐性债务能得到优先解决；第四，由中央统一确定国有资产经营预算的内容和格式。” |
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